政府采購是政府購買性支出的主要形式，近年來隨著我國經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，財政每年用于政府采購的資金支出逐年增大，采購的范圍也越來越廣，但部分項目的采購效果差，采購價格高，造成社會上對政府采購的一些負面評價。本文根據(jù)多年來對政府采購項目審計監(jiān)督工作積累的經(jīng)驗，分析政府采購活動中出現(xiàn)的“控標”問題的成因、手段和對策，提出采購工作建議，起到規(guī)范政府采購行為，提高財政資金使用效益目的。
一、政府采購項目的特點和工作思路
本文所述的政府采購項目是指貨物、服務類，并以貨物類為主，經(jīng)分析，采購特點主要有四個方面：
1．招標控制價審計難度大。一是貨物類的商品參數(shù)復雜、千差萬別，且價格多為廠商的商業(yè)秘密，不如工程造價有專業(yè)的定額計價規(guī)范可以參照。二是管材、苗木等商品受市場供需、原材料成本波動等因素影響，行情難以把握。三是電子設備更新?lián)Q代速度較快，使得以前類似產(chǎn)品的中標價格失去參考價值。四是部分廠商制訂了區(qū)域銷售政策，造成相同產(chǎn)品在不同地區(qū)的不同價格。五是服務類項目如科技開發(fā)的審價依據(jù)不充分。
2．易形成限制排他性。為了有效占領(lǐng)市場，各廠商不斷加大研發(fā)力度，生產(chǎn)的產(chǎn)品往往具有獨有的技術(shù)特點，按照不同地區(qū)的市場需求生產(chǎn)出來的產(chǎn)品千差萬別，這些技術(shù)特點可以被拿來做為控制投標的手段，較具有設計規(guī)范和施工標準的工程類項目更加復雜。
3．具有更強的競爭性。一是采購資金多為專項采購預算或上級?？?，付款進度良好。二是對投標商的條件要求較寬，準入門檻低。三是中標后的后期工作簡便，供貨完成時間較工程類的建設工期短，驗收方式和結(jié)算方式也比較便捷。四是政府采購項目的公告的途徑更正規(guī)，范圍更廣。
4．評標專家的評標質(zhì)量相對較高。目前我省政府采購評標專家達到1萬多人，涵蓋了社會的各個行業(yè)，大多行業(yè)經(jīng)驗豐富、具有一定的專業(yè)知識。同時評標專家的抽取使用山東省政府采購專家語音系統(tǒng)，專家名單在開標前嚴格保密，大大減少了采購當事人與評標專家相互串通勾結(jié)的機會。
綜上所述，由于采購項目具有招標控制價審計難度大和易形成限制排他性的缺點，給采購過程中暗箱操作提供了利潤空間和便利條件，但采購項目同時又具有市場競爭性強和評標專家評標質(zhì)量較高等優(yōu)點，所以如果公平競爭，消除人為設置的限制性因素，采購的效果一般會得到保證。同時政府采購是一種正常的市場行為，遵循著供需關(guān)系價值規(guī)律，采購的主動權(quán)一般掌握在采購人這個“需方”手里，如果采取手段使提供產(chǎn)品或服務的“供方”不能形成有效的競爭，被個別人控制便會造成高價中標，只有真正市場化的采購行為才能擠出采購價格中人為水分，讓財政資金用到實處。而通過在招標文件中設置限制性要求等方式排斥其他供應商參與是最通常主要的手段，也稱作“控標”。
二、“控標”問題根源及常見手段
?。ㄒ唬翱貥恕眴栴}的產(chǎn)生根源
一般被“控標”采購項目程序為：首先采購人具有采購需求；然后某供應商得到信息上門推銷或采購人主動聯(lián)系建立起相互之間的合作關(guān)系；該供應商按照采購人的需求設計采購實施方案；采購人修改后報上級領(lǐng)導和財政部門審批；得到批準后選取中介機構(gòu)按照設計好的方案招標。在這個過程中，關(guān)鍵點是采購實施方案，由于采購人大多不掌握相關(guān)產(chǎn)品或服務的專業(yè)知識，對市場行情也不甚了解，且采購人與供應商可能會存在利益輸送關(guān)系，使得采購人的采購方案依賴于前期參與的供應商，在采購方案的制定上往往被其操控。
（二）常見的一些“控標”手段
目前，政府采購招標文件中的控標手段五花八門、層出不窮，且大多情況下這些手段互相結(jié)合使用，已達到限制他人投標目的，一般有以下幾種方式：
1．限定采購參數(shù)。采購要求指向特定供應商和特定產(chǎn)品，比如說限定底盤型號、規(guī)定產(chǎn)品尺寸等，在招標文件中也許只有少數(shù)產(chǎn)品具有限制性參數(shù)，卻造成其他供應商即使別的產(chǎn)品都符合要求，但不滿足部分產(chǎn)品的限制性參數(shù)而被廢標，造成所有的產(chǎn)品都未能競爭，中標價格較高。
2．要求廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書。招標文件中會明確必須提供制造廠商針對本項目的書面授權(quán)和質(zhì)量保證函，同時內(nèi)定的供應商私下要求廠商只給他和其指定的陪標單位開具，這樣即使其他供應商取得貨源仍然無法投標，這種控標的做法在行內(nèi)俗稱“報備”。
3．資質(zhì)、業(yè)績等限制性要求。招標文件要求供應商具有相應的資質(zhì)、認證、業(yè)績，有的屬于不合理要求，卻常被拿來做為限制其他供應商的手段。類似要求還有具有某項軟件證書、參加過某項活動、某地區(qū)有幾百萬業(yè)績等，這些要求是按照內(nèi)定的供應商“量身定做”的，其他供應商也許能夠滿足其中一兩項，但多項要求組合起來就形成了無法進入的隱形壁壘。
4．接入、聯(lián)網(wǎng)等軟件限制。招標文件中要求設備需接入某軟件系統(tǒng)，但是否能夠接入完全取決于前期開發(fā)管理系統(tǒng)的供應商。還有的要求與上級某中心系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，而能否聯(lián)網(wǎng)也是由上級單位所控制，往往只有個別指定產(chǎn)品才能夠滿足，這樣的項目實質(zhì)上是單一來源采購。
5．苛刻的本地化服務要求。很多項目要求須提供在當?shù)鼐哂泄潭ㄊ酆蠓請鏊图夹g(shù)人員的書面證明，還有的雖然沒有要求設立本地售后機構(gòu)，但要求產(chǎn)品出現(xiàn)問題時須在一小時內(nèi)到達現(xiàn)場解決，這也是變相地限制外地供應商參與，原因為在沒有確定能夠中標的前提下，外地供應商在當?shù)卦O立固定售后場所需要一定的前期投入，降低了他們參與投標的積極性。
6．不合理的供貨時間。部分采購項目的招標文件中規(guī)定的供貨時間不合理，當前市場上產(chǎn)品大多為訂單式生產(chǎn)，供應商在不能確定是否中標的前提下，提前生產(chǎn)備貨的風險過大，最后只能放棄投標。縮短后的供貨期實際上只有事先內(nèi)定的、提前準備供貨的供應商才能滿足。
7．過多的樣品要求。有的招標項目樣品要求達幾十項，甚至包括了雙開門冰箱、鋼琴等大件商品，需要大型車輛運輸，過多的樣品要求增加了供應商的精力耗費和投標成本，對內(nèi)定中標的供應商來說卻可以視為該供應商的提前供貨，因此數(shù)量過多的樣品要求也是政府采購控標的一種隱形手段。
8、后期驗收存在的問題和控標手段。有些項目的驗收工作由采購人自行完成，采購代理機構(gòu)和采購監(jiān)督管理部門均不參加，項目驗收缺少第三方的有效監(jiān)督，由于采購人受專業(yè)知識限制或可能與供應商相互串通，在驗收時不能發(fā)現(xiàn)中標供應商弄虛作假等行為。
三、針對“控標”問題的措施對策
1．關(guān)于限定采購參數(shù)問題。首先去除經(jīng)證實的不合理的參數(shù)限制，如限定產(chǎn)品的重量、只有某產(chǎn)品才能達到的功能等，若采購需求確實只有個別產(chǎn)品能夠滿足，應建議采用單一來源等方式進行采購。其次在保證招標產(chǎn)品質(zhì)量檔次、滿足采購需求的前提下，適當放寬采購參數(shù)限制。如某車輛采購要求發(fā)動機“型號為XXX”，修改為“型號優(yōu)于或等同于XXX”。最后是弱化采購參數(shù)限制，強化評標現(xiàn)場的專家評委作用。具體做法一是在招標文件中注明“本項目說明中所提出的技術(shù)規(guī)格、要求、參數(shù)和標準僅系說明并非進行限制，投標人可提出替代的技術(shù)規(guī)格、要求、參數(shù)和標準，但該替代應不低于招標文件的規(guī)定和要求”，實際操作中投標商出現(xiàn)的“替代”是否“不低于”招標文件要求則是由現(xiàn)場的專家評委認定。二是采取對技術(shù)參數(shù)劃分重點的做法，如將關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)標注★號，而未標注★號的參數(shù)不是廢標要素，做為評委對產(chǎn)品技術(shù)打分項。三是強調(diào)投標文件不必全部滿足招標文件的要求而是滿足實質(zhì)性要求，招標文件的實質(zhì)性要求也由評標現(xiàn)場的專家評委認定。
2．關(guān)于廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書的問題。修改為“供應商中標后在簽訂合同時應提供廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書”，或去除關(guān)于廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書等要求，明確“投標人必須保證所投產(chǎn)品無專利權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等糾紛，所投產(chǎn)品為原廠原裝正品，否則由供應商承擔一切法律責任，在采購項目的后期驗收中如出現(xiàn)了非原廠組裝拼湊、未按合同質(zhì)保等問題，嚴格按照政府采購相關(guān)法規(guī)對供應商進行處理”。
3．關(guān)于資質(zhì)、業(yè)績等限制性要求的問題。調(diào)查了解市場實際情況，查閱與招標項目有關(guān)的法律要求、行業(yè)標準、規(guī)范性文件，對比其他地區(qū)政府采購同類項目，確定采購項目關(guān)于資質(zhì)、認證等要求是否合理，依據(jù)《中華人民共和國政府采購實施條例》的有關(guān)規(guī)定，去除招標文件中關(guān)于業(yè)績、軟件證書等不合理的限制性要求。對于供貨時間不合理和過多的樣品要求的問題，也是通過以上方法進行處理。
4．關(guān)于接入、聯(lián)網(wǎng)等軟件限制的問題。調(diào)查接入的系統(tǒng)是否具有開放性，了解關(guān)于上級聯(lián)網(wǎng)要求的相關(guān)文件和技術(shù)參數(shù)，了解以上要求是否具有限制排他性。如果只有個別供應商能夠滿足要求，建議采取單一來源等采購方式。在采購項目中涉及軟件系統(tǒng)等內(nèi)容時，要求必須保證將來接入系統(tǒng)的兼容性、開放性，避免后續(xù)硬件采購受到限制。
5．關(guān)于苛刻的本地化服務要求問題。在保證產(chǎn)品服務的前提下，允許外地供應商在項目中標后設立售后服務機構(gòu)，將有關(guān)要求修改為“外地供應商若中標，須在簽訂合同之日起五日內(nèi)在采購人所在地設立售后服務機構(gòu)，售后服務機構(gòu)應具有固定的經(jīng)營場所和常駐技術(shù)服務人員，否則視為放棄中標?！?/span>
6．合理分包。部分產(chǎn)品的參數(shù)要求可能存在的限制性，但由于某種原因無法更改，可以在不影響采購項目整體兼容性的前提下，將有限制性嫌疑的采購內(nèi)容單獨分出一包進行采購，以保證采購效果。
