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　　數(shù)據(jù)作為全新的生產(chǎn)要素，如何利用好它尤為重要。

　　我國對數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域的規(guī)劃的早有部署。2014年“大數(shù)據(jù)”首次寫入政府工作報告；2021年，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出在2025年初步建立數(shù)據(jù)要素市場體系；2022年底，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(簡稱 “數(shù)據(jù)二十條”)提出構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等制度，構(gòu)建了我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”。

　　近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出，到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協(xié)調(diào)有力的一體化推進格局，數(shù)字中國建設(shè)取得重要進展。不難看出，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略將成為今后重點發(fā)展的領(lǐng)域之一。

　　01.數(shù)據(jù)局職能

　　最近，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案，國家組建國家數(shù)據(jù)局，主要職責(zé)包括：

　　職責(zé)一：負責(zé)協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等，由國家發(fā)展和改革委員會管理。

　　職責(zé)二：將中央網(wǎng)信辦承擔(dān)的研究擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案、協(xié)調(diào)推動公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)，國家發(fā)改委承擔(dān)的統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、組織實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、推進數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等職責(zé)劃入國家數(shù)據(jù)局。

　　02.數(shù)據(jù)局成立路徑

　　在此之前，國家成立數(shù)據(jù)局的戰(zhàn)略路徑比較清晰：

　　路徑一：數(shù)據(jù)局是在省市級上先成立的，如廣東、廣州、沈陽、成都、銀川、貴州等地區(qū)。數(shù)據(jù)局的成立是源于政務(wù)服務(wù)的需要，以及公共服務(wù)要進一步擴展到智慧城市中。

　　實踐結(jié)果顯示，各省市數(shù)據(jù)局快速落地。但多年驗證下，數(shù)據(jù)與智慧城市的結(jié)合、數(shù)據(jù)資產(chǎn)對區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的促進作用不及預(yù)期。多部門監(jiān)管，省級數(shù)據(jù)中心之間形成數(shù)據(jù)孤島的局面，缺乏上級統(tǒng)一調(diào)配，難以協(xié)調(diào)一致地形成跨區(qū)域、跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)通的良性發(fā)展。

　　路徑二：在合適時期，成立各省級數(shù)據(jù)局上級單位，即國家數(shù)據(jù)局，發(fā)揮對數(shù)據(jù)資源的整合和共享功能。

　　在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展浪潮中，各地區(qū)數(shù)據(jù)局雖然形成了海量區(qū)域數(shù)據(jù)的匯集存儲，但在數(shù)字要素應(yīng)用層面，依然存在關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新能力不足、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展相對較慢、數(shù)字鴻溝亟待彌合等問題。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，東中西部之間數(shù)字鴻溝逐漸加大，因此實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同變得尤為重要。

　　國家成立統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，并非首創(chuàng)。在數(shù)據(jù)治理方面，歐盟是領(lǐng)先的。歐盟為了發(fā)揮數(shù)據(jù)的重要作用，于2020年2月發(fā)布了《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，提出建立歐盟單一數(shù)據(jù)空間，構(gòu)建歐盟內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理框架。

　　03.數(shù)據(jù)局戰(zhàn)略目標(biāo)

　　國家數(shù)據(jù)局成立，有利于實現(xiàn)下列三個戰(zhàn)略目標(biāo)，也是成立后數(shù)據(jù)局的重點戰(zhàn)略任務(wù)：

　　目標(biāo)一：完善國家數(shù)據(jù)管理體系。

　　國家數(shù)據(jù)局將成為國家最高數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，將制度建設(shè)、頂層規(guī)劃及落地實施等職能統(tǒng)一到一個部門，可以解決職責(zé)分離的問題，同時，能夠更好地推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通。國家高度重視數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)據(jù)要素市場、數(shù)字中國建設(shè)，按照原來的體制機制，這些是分散在不同的部門，缺乏統(tǒng)籌，比如，推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展這塊是歸發(fā)改委，推進數(shù)字中國建設(shè)整體布局研究是網(wǎng)信辦，地方的數(shù)字政府相關(guān)工作可能是各地政府辦公廳和政務(wù)服務(wù)局管理，各行各業(yè)的數(shù)據(jù)也歸口到不同的管理部門在管，組建國家數(shù)據(jù)局后，可以調(diào)動各方資源全面推進數(shù)字中國，有利于各項工作的展開。

　　從目前披露的信息來看，國家數(shù)據(jù)局由國家發(fā)展和改革委員會管理。將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室承擔(dān)的研究擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案、協(xié)調(diào)推動公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會承擔(dān)的統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、組織實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、推進數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等職責(zé)劃入國家數(shù)據(jù)局。

　　目標(biāo)二：實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全統(tǒng)一監(jiān)管。

　　近期以來，國家從頂層規(guī)劃和政策細則層面，頻頻出臺相關(guān)政策文件，強化了數(shù)據(jù)安全作為數(shù)字中國建設(shè)核心底座的地位。2022年12月，“數(shù)據(jù)二十條”正式發(fā)布，明確了堅持促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟這一主線。2023年1月，工信部、國家網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委等16部門印發(fā)《關(guān)于促進數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和綜合實力明顯增強，數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過1500億元，加速數(shù)據(jù)要素市場培育和價值釋放。2023年2月末，中國中央、國務(wù)院又印發(fā)了《數(shù)字中國整體布局規(guī)劃》，明確了建設(shè)數(shù)字中國對于推進中國式現(xiàn)代化的核心地位，同時將數(shù)字安全屏障與數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系并列為“兩大能力”，凸顯了數(shù)據(jù)安全在數(shù)字中國中的核心和底座作用。

　　國家數(shù)據(jù)局將成為中國各類數(shù)據(jù)安全相關(guān)問題的最高監(jiān)管部門，一改目前多部門共同監(jiān)管的結(jié)構(gòu)。沒有數(shù)據(jù)安全就沒有國家安全，未來數(shù)據(jù)安全工作將得到進一步強化。

　　目標(biāo)三：加速實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟效益。

　　數(shù)字化轉(zhuǎn)型已是世界的大趨勢，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，未來如何提升競爭力，很大程度上取決于對數(shù)字資源的整合力度，包括如何挖掘、應(yīng)用、交易等。

　　國家數(shù)據(jù)局的組建，是在省市級大數(shù)據(jù)局管理架構(gòu)基礎(chǔ)上的升級優(yōu)化。頂層管理架構(gòu)調(diào)整體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟重要性，數(shù)字經(jīng)濟主線地位明確，國家成立數(shù)據(jù)局，顯示了國家對數(shù)據(jù)監(jiān)管從強調(diào)安全與數(shù)據(jù)利用再平衡思路的微妙轉(zhuǎn)變，希望組建統(tǒng)一的機構(gòu)來推動構(gòu)筑在全球數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競爭力。

　　國家數(shù)據(jù)局把數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)和數(shù)據(jù)應(yīng)用，包括智慧城市、公共數(shù)據(jù)的共享和流通等，全部集中在一個機構(gòu)，可以避免在數(shù)據(jù)的要素化利用方面再出現(xiàn)兩張皮，使數(shù)據(jù)的治理和應(yīng)用在統(tǒng)一的機構(gòu)協(xié)調(diào)下、統(tǒng)一的政策制度規(guī)則下更好地發(fā)揮作用。

　　在當(dāng)下國家經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟環(huán)境中，國家要推動數(shù)字經(jīng)濟，是希望未來數(shù)字經(jīng)濟能夠形成和房地產(chǎn)等相當(dāng)?shù)男轮еa(chǎn)業(yè)。

　　正如數(shù)十年前國家統(tǒng)一部署舉國之力解決芯片“卡脖子”難題，國家也在多年經(jīng)驗與教訓(xùn)中，通過設(shè)立統(tǒng)一的主管部門來制定相關(guān)政策，對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展將產(chǎn)生明顯推動作用，同時也匹配新形勢下國家的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　國家數(shù)據(jù)局，能改變哪些產(chǎn)業(yè)？

　　國家數(shù)據(jù)局的推出，引發(fā)了各界關(guān)注和多方熱議。這個新機構(gòu)的組建意味著什么？將帶來哪些影響？能改變哪些產(chǎn)業(yè)？

　　統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。截至2022年底，我國現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易類企業(yè)超9.2萬家。國家數(shù)據(jù)局的組建將助力解決數(shù)據(jù)要素在生產(chǎn)流通中面臨的確權(quán)、分配、安全等系列難題。

　　近年來，全國各省市充分認識到數(shù)據(jù)的重要性，新設(shè)機構(gòu)鐘情于“大數(shù)據(jù)”。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年底，由副省級以上政府牽頭組建的數(shù)據(jù)交易所超過30家，據(jù)人民數(shù)據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，我國大數(shù)據(jù)局相關(guān)的機構(gòu)超過1100家。其中，近5年內(nèi)新成立的機構(gòu)超過140家。國家數(shù)據(jù)局的組建，從國家層面上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、形成合力，推進全國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場建設(shè)，也將推動大數(shù)據(jù)、算力服務(wù)、人工智能等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　中國人民大學(xué)商學(xué)院教授姚建明表示，國家數(shù)據(jù)局的成立一定會更有利于數(shù)據(jù)的確權(quán)、交易等一系列數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題，最終更有利于數(shù)據(jù)的利用，從而更有利于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字中國建設(shè)，這也是國家層面大的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師李愛君表示，國家數(shù)據(jù)局隸屬國家發(fā)改委，符合發(fā)改委的職責(zé)，如研究擬訂并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，數(shù)字經(jīng)濟和大數(shù)據(jù)發(fā)展是國家戰(zhàn)略；擬訂并組織實施地方性產(chǎn)業(yè)政策，監(jiān)督檢查產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行。

　　中國人民大學(xué)數(shù)字稅收研究所副所長謝波峰認為，成立國家數(shù)據(jù)局將有利于解決目前數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展的制度性難題，有利于數(shù)據(jù)、算法、算力等數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，有利于形成數(shù)據(jù)要素流通和使用的良好發(fā)展格局，有利于數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字中國、數(shù)字社會的迅速健康發(fā)展。以數(shù)據(jù)要素為核心生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟，對于高質(zhì)量的中國式現(xiàn)代化發(fā)展意義重大，目前相關(guān)的中長期規(guī)劃、主要發(fā)展戰(zhàn)略都基本形成，在實施層面亟須相應(yīng)的部門抓總落實，組建國家數(shù)據(jù)局適應(yīng)了這一需求。

　　地方與中央機制待理順

　　在“國家數(shù)據(jù)局”出現(xiàn)之前，全國多個省市已設(shè)有大數(shù)據(jù)管理部門。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，目前僅就省及直轄市、自治區(qū)層面的有貴州、福建、山東、浙江、廣東、廣西、吉林、河南、內(nèi)蒙古、江西、上海及重慶12個大數(shù)據(jù)管理部門。

　　地方的大數(shù)據(jù)管理部門叫法很多，如大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局、大數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)資源管理局等等。

　　不僅叫法不同，機構(gòu)設(shè)置也不同。有的是當(dāng)?shù)卣闹睂贆C構(gòu)，有的是地方經(jīng)濟與信息化部門的下屬單位。

　　對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟與法律創(chuàng)新研究中心主任許可對南方周末記者解釋，早期的一批是在國務(wù)院印發(fā)《大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》后設(shè)置的。各地根據(jù)地方的組織結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，盡管機構(gòu)設(shè)置有差異，但本質(zhì)都是為了建數(shù)字政府。

　　“未來可由國家數(shù)據(jù)局自上而下管理各地的大數(shù)據(jù)部門?！痹S可表示，數(shù)據(jù)本就不單是地方事務(wù)，加上各地數(shù)據(jù)資源富集程度不同，有的地區(qū)數(shù)據(jù)價值高，有的價值低，前者積極后者消極，不利于數(shù)據(jù)流通共享，要想建設(shè)全國統(tǒng)一大市場需要統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。

　　許可認為，國家數(shù)據(jù)局可先著手于各地公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、共享及開發(fā)利用，沿著數(shù)據(jù)“二十條”所明確的方向，在全國范圍內(nèi)，推動數(shù)據(jù)應(yīng)用有關(guān)規(guī)則的落地與實施，逐漸囊括數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)中的各類數(shù)據(jù)，包括企業(yè)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，場內(nèi)數(shù)據(jù)及場外數(shù)據(jù)。

　　既然有了國家數(shù)據(jù)局，地方數(shù)據(jù)管理部門還有必要嗎？在袁立志看來，這個答案是肯定的，尤其是產(chǎn)業(yè)開發(fā)推進，不同地方要結(jié)合地方實際，只有地方熟悉當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)資源，包括地方政務(wù)數(shù)據(jù)、國企數(shù)據(jù)等，能更好地支撐當(dāng)?shù)氐拇髷?shù)據(jù)開發(fā)。

　　國家數(shù)據(jù)局的成立讓多位數(shù)據(jù)行業(yè)人士寄予厚望，許可表示，相關(guān)主管部門應(yīng)準(zhǔn)確理解數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)交易的特殊性，順應(yīng)企業(yè)真實需求才能做出合理規(guī)范。

　　“從某種意義上看，建立數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度的目的在于提供一種降低交易成本的制度安排，幫助雙方快速達成交易。”許可說，主管部門要做的是出臺促進交易而非管制約束的規(guī)章制度。

　　平衡發(fā)展與安全

　　根據(jù)上述機構(gòu)改革方案，中央網(wǎng)信辦和國家發(fā)改委的部分涉及數(shù)據(jù)應(yīng)用的職能將劃入國家數(shù)據(jù)局。

　　多年持續(xù)推動數(shù)據(jù)要素流通應(yīng)用的高富平觀察到，國家數(shù)據(jù)局定位為促進經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)于整個社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而非強調(diào)安全和個人信息保護。數(shù)據(jù)最大的價值在于應(yīng)用，應(yīng)用的前提是安全。

　　高富平在研究中發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)資源要素利用，在全球都尚未形成成熟規(guī)則。談到數(shù)據(jù)保護時始終強調(diào)保護數(shù)據(jù)來源者的利益，很少有國家能從持有者的角度賦予其權(quán)利，讓持有者既不壟斷數(shù)據(jù)又能實現(xiàn)利用，“數(shù)據(jù)二十條”提供了一個很好的框架和理念，但如何落地還需要腳踏實地的探索。

　　尤其是中國數(shù)據(jù)要素流通，大多還是通過場外市場交易，高富平表示，“國家數(shù)據(jù)局當(dāng)務(wù)之急是探索出一條可執(zhí)行的數(shù)據(jù)流通利用的制度規(guī)則?！?/div>